Του Γιώργου Κατρούγκαλου,
(καθ. Δημοσίου Δικαίου ΔΠΘ)
"Οι μνημονιακές δεσμεύσεις της χώρας μπορεί να καταργηθούν χωρίς σημαντικά νομικά προβλήματα. (Εξυπακούεται ότι υφίστανται, προφανώς, πολύπλοκες πολιτικές και οικονομικές διαστάσεις του θέματος, για τις οποίες μερικές σκέψεις αναπτύσσονται στο τέλος του άρθρου.) Η επιχειρηματολογία που ακολουθεί συνοψίζεται στις εξής δύο κεντρικές θέσεις:
α) Τα μνημόνια καθ' εαυτά δεν αποτελούν διεθνείς συμβάσεις, συνεπώς από αυτά δεν απορρέουν διεθνείς υποχρεώσεις της χώρας, ούτε οι σχετικοί νόμοι που τα εφαρμόζουν έχουν τυπική ισχύ ανώτερη από το νόμο.
β) Δεδομένου ότι οι δανειακές συμβάσεις, που αποτελούν διεθνή συνθήκη, δεν έχουν κυρωθεί σύμφωνα με τη συνταγματική διαδικασία, οι σχετικές υποχρεώσεις που απορρέουν από αυτές δεν έχουν υπερνομοθετική ισχύ, ως κανόνες διεθνούς δικαίου.
Συνεπώς, όλοι οι μνημονιακοί νόμοι μπορεί να καταργηθούν με μεταγενέστερο νόμο, με απλή πλειοψηφία, χωρίς να απαιτείται προηγούμενη καταγγελία οποιασδήποτε σύμβασης.
1. Τα μνημόνια αποτελούν πολιτικό πρόγραμμα και όχι διεθνείς κανόνες δικαίου
Στο ερώτημα για τη νομική φύση του μνημονίου η απάντηση που δόθηκε από το Συμβούλιο της Επικρατείας στην πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας 668/2012 είναι ορθή και συνοψίζεται στο ότι τα μνημόνια αποτελούν πολιτικό πρόγραμμα και όχι διεθνή σύμβαση.
(Αντιθέτως, κατά τη γνώμη μου, είναι εσφαλμένη η κρίση του Δικαστηρίου περί συνταγματικότητας των ρυθμίσεων του μνημονίου που παραβιάζουν βασικά θεμελιώδη κοινωνικά δικαιώματα).
Και τούτο γιατί τα ελάχιστα αναγκαία εννοιολογικά στοιχεία της διεθνούς συνθήκης, κατά το Σύνταγμα και το διεθνές δίκαιο είναι α) να περιέχει αυτή κανόνες δικαίου και όχι απλώς προγραμματικές διατάξεις και β) τα υποκείμενα του διεθνούς δικαίου τα οποία συμβάλλονται να στοχεύουν να προσδώσουν διεθνή νομική δεσμευτικότητα στους εν λόγω κανόνες.
Και τα δύο αυτά στοιχεία ελλείπουν από τα μνημόνια. Αυτά χαρακτηρίζονται από τον ίδιο το νόμο ως «σχέδιο προγράμματος», ενώ τα ίδια προσδιορίζουν τις προβλέψεις τους ως «σχέδιο δράσης».
Εφόσον έτσι έχουν τα πράγματα, μένει να απαντηθεί το ερώτημα εάν τα μνημόνια αποτελούν απλώς πολιτικό πρόγραμμα ή συνιστούν παράλληλα διεθνή υποχρέωση της χώρας, που απορρέει από άλλο κανόνα δικαίου.
Δεδομένου ότι οι πολιτικές υποχρεώσεις ανελήφθησαν έναντι του ΔΝΤ και της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το ερώτημα θα πρέπει να απαντηθεί ξεχωριστά ως προς τον καθένα από τους διεθνείς αυτούς οργανισμούς.
2. Μνημόνια και ΔΝΤ
Για τη χρηματοδότηση από το ΔΝΤ δεν συνάφθηκε σύμβαση, ούτε απαιτείται, σύμφωνα με τις σχετικές συνθήκες ένταξης της χώρας μας σε αυτό. Το ΔΝΤ διαμορφώνει τα «Προγράμματα Διαρθρωτικής Προσαρμογής» κατόπιν σχετικής «επιστολής πρόσκλησης» του ενδιαφερόμενου κράτους (letter of intent) που εγκρίνεται στη συνέχεια με απόφαση του Εκτελεστικού του Συμβουλίου.
Με αυτόν τον τρόπο το ΔΝΤ εμφανίζεται να μην αναμιγνύεται στις εσωτερικές υποθέσεις των κρατών, δεδομένου ότι απλώς ανταποκρίνεται στην πρόσκληση της «επιστολής προθέσεων».
(Η οποία, βεβαίως, είναι σχεδόν πανομοιότυπη σε όλες τις περιπτώσεις, εφόσον ουσιαστικά υπαγορεύεται από το ίδιο, στο πλαίσιο της νεοφιλελεύθερης συνταγής της «Συναίνεσης της Ουάσιγκτον»
Συνεπώς, τα μέτρα που περιλαμβάνονται στο «letter of intent» συνιστούν απλώς προτεινόμενες πολιτικές ενός κυβερνητικού προγράμματος, η εγκατάλειψη των οποίων δεν συνιστά αθέτηση διεθνούς συμβατικής υποχρέωσης, αν και έχει -προφανώς- ως συνέπεια την διακοπή της περαιτέρω χρηματοδότησης από το ΔΝΤ.
3. Μνημόνιο και Δανειακές συμβάσεις
Και οι δύο Δανειακές Συμβάσεις (του πρώτου και του δεύτερου μνημονίου) έπρεπε να κυρωθούν από τη Βουλή, σύμφωνα με το άρθρο 36 παρ. 2 του Συντάγματος, δεδομένου ότι δεν αποτελούν απλή σύμβαση κρατικού δανείου από αυτές που, κατά πάγια πρακτική, δεν κυρώνονται με τυπικό νόμο.
Και τούτο διότι αφορούν σε φορολογία, οικονομική συνεργασία και επιβαρύνουν ατομικά τους Έλληνες, εφόσον ρητά παραπέμπουν στους όρους του μνημονίου, ως προϋπόθεση εκτέλεσής τους. Επομένως, εάν είχαν κυρωθεί σύμφωνα με το Σύνταγμα, θα θέσπιζαν διεθνείς υποχρεώσεις σε βάρος της χώρας, με τυπική ισχύ ανώτερη από το νόμο, σε αντίθεση με τον μη δεσμευτικό χαρακτήρα των μνημονίων.
Ανεξαρτήτως του ζητήματος της ανάγκης ύπαρξης αυξημένης ή όχι πλειοψηφίας για την κύρωση τους, καμιά από τις δύο δεν κυρώθηκε σύμφωνα με το Σύνταγμα. Η πρώτη κατατέθηκε προς κύρωση, αλλά μετά το σχετικό νομοσχέδιο αποσύρθηκε, η δεύτερη ψηφίστηκε δύο φορές ως σχέδιο[1], δεν ήρθε όμως ποτέ για κύρωση στη Βουλή μετά την υπογραφή της, όπως θα έπρεπε.
4. Μνημόνια και Ευρωπαϊκό Δίκαιο
Υποστηρίζεται η υποχρέωση του Ελληνικού Κράτους να υλοποιήσει τα μνημονικά μέτρα απορρέει από την Απόφαση 2010/320/ΕΕ του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με την οποία προσδιορίσθηκαν τα δημοσιονομικά και οικονομικά μέτρα, που υποχρεούται να λάβει το ελληνικό κράτος για να περιορίσει το υπερβολικό έλλειμμα. Ούτε όμως από την Απόφαση αυτή απορρέουν διεθνείς δεσμεύσεις για τη χώρα μας, διότι περιέχει ρυθμίσεις σε τομείς που η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν έχει ούτε καν συντρέχουσα αρμοδιότητα, όπως η φορολογία, οι συντάξεις και οι μισθοί.
Ως γνωστό, η Ένωση ασκεί μόνον δοτές και περιορισμένες αρμοδιότητες, εκείνες δηλαδή που της έχουν παραχωρήσει τα κράτη με τις Συνθήκες.
Συνεπώς, δεν υπάρχουν νομικά προβλήματα για μία νέα κοινοβουλευτική πλειοψηφία που θα ήθελε να τερματίσει την καταστροφική εξάρτηση της χώρας από τις άδικες και αντιαναπτυξιακές δεσμεύσεις που της επιβλήθηκαν. Όλοι οι νόμοι του μνημονίου μπορεί να καταργηθούν με απλή πλειοψηφία.
Είναι, βέβαια, αλήθεια ότι σε μία τέτοια περίπτωση οι δανειστές μας μπορεί να καταγγείλουν από την δική τους μεριά την δανειακή σύμβαση, επικαλούμενοι ως λόγο καταγγελίας την κατάργηση των μνημονιακών νόμων.
Τούτο δεν θα σημαίνει την έξοδο της χώρας από το Ευρώ, που είναι νομικά αδύνατη, δεδομένου ότι δεν υπάρχει παρόμοια πρόβλεψη στις Συνθήκες.
Θα συνεπάγεται, όμως, την διακοπή της χρηματοδότησης, πράγμα που δεν θα είναι χωρίς συνέπειες για τη χώρα, ενόψει του πρωτογενούς ελλείμματος που ακόμη αντιμετωπίζει.
Καθόλου δεν είναι βέβαιο, όμως, ότι οι δανειστές μας θα επιλέξουν τη ρήξη. Και αυτό γιατί τότε θα είναι ελεύθερος ο δρόμος για την ενεργοποίηση του βασικού όπλου που έχει η χώρα μας βάσει του διεθνούς δικαίου:
Να επικαλεστεί «κατάσταση ανάγκης» για να διακόψει την πληρωμή του χρέους. Σύμφωνα με το σχέδιο σύμβασης για την Ευθύνη των Κρατών από Παράνομες Πράξεις, που έγινε δεκτό από τη Γενική Συνέλευση του ΟΗΕ στις 12 Δεκεμβρίου του 2001, τα κράτη μπορούν να επικαλεστούν κατάσταση ανάγκης ως λόγο μη συμμόρφωσης σε διεθνή τους υποχρέωση, εφόσον αυτός είναι ο μόνος τρόπος για να εξασφαλισθεί ζωτικό τους συμφέρον έναντι άμεσου και επικείμενου κινδύνου.
Με άλλα λόγια, εάν ένα κράτος δεν μπορεί να εκπληρώσει ταυτόχρονα τις βασικές κοινωνικές του λειτουργίες και τις υποχρεώσεις του έναντι των δανειστών του, οφείλει να δώσει προτεραιότητα στις πρώτες.
Μάλιστα, ακόμη και το Διεθνές Κέντρο για την Διευθέτηση Επενδυτικών Διαφορών (International Centre for Settlement of Investment Disputes -ICSID-) το οποίο αποτελεί διαιτητικό/δικαιοδοτικό όργανο της Παγκόσμιας Τράπεζας, του δίδυμου δηλαδή οργανισμού του ΔΝΤ, σε αποφάσεις του σχετικές με τη στάση πληρωμής της Αργεντινής δέχθηκε την ύπαρξη παρόμοιου εθιμικού κανόνα του διεθνούς δικαίου.
Την αρχή αυτή επιβεβαίωσε πρόσφατα σε σχέση με το χρέος της Ρωσίας και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, κρίνοντας ότι αποτελεί προστατευόμενο από τη σύμβαση σκοπό δημοσίου συμφέροντος η ικανοποίηση των βασικών κοινωνικών αναγκών έναντι των οικονομικών απαιτήσεων των δανειστών.
Καταλήγοντας: Αντίθετα με το κλίμα φόβου που προσπαθούν να καλλιεργήσουν τα φερέφωνα του κόμματος του μνημονίου, η υποταγή σε αυτό δεν αποτελεί μονόδρομο. Αντιθέτως, υπάρχουν πάντα διέξοδοι ελπίδας για μία άλλη πολιτική, εξόδου από την κρίση και την εξάρτηση.
[1] Αρχικά κατατέθηκε και ψηφίστηκε ως παράρτημα 13 του νόμου 4046/2012, με τη μορφή «Σχεδίου Σύμβασης Χρηματοδοτικής Διευκόλυνσης μεταξύ του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (Ε.Τ.Χ.Σ.). της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Τράπεζας της Ελλάδος». Στη συνέχεια, την 14/3/2012, μία άλλη εκδοχή της, στην οποία έχει προστεθεί ως εγγυητής και το Ελληνικό Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (που έχει ως σκοπό την χρηματοδότηση της κεφαλαιακής επάρκειας των ελληνικών τραπεζών) πήρε τη μορφή Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου ενώ την ίδια μ�ρα κατατέθηκε στη Βουλή και ο κυρωτικός της νόμος. "
